Nota técnica conjunta sobre a proposta de criação de Cadastro de Entidades Sociais que atuam com crianças e adolescentes perante o Ministério da Justiça (MJ)¹
A presente nota técnica apresenta reflexões acerca do Substitutivo ao Projeto de Lei (PL) 4224/2021, aprovado na Comissão de Segurança e Combate ao Crime Organizado, que contempla em seu artigo 6º alterações no Estatuto da Criança e do Adolescentes (ECA) – Lei 8069/1990 – impondo limitações à atuação das Organizações da Sociedade Civil (OSCs)² que atuam com crianças e adolescentes, ignorando a dinâmica do funcionamento do Sistema de Garantia dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes (SGDCA).
1. Sobre a Comissão de Direito do Terceiro Setor
A Comissão de Direito do Terceiro Setor, da Ordem dos Advogados do Brasil seção São Paulo (OAB SP), foi criada em 2004, tendo sido a primeira no Brasil no âmbito do sistema OAB voltada, especificamente, para pautas jurídicas da advocacia para as entidades privadas sem fins lucrativos. Tem como objetivo central desenvolver e articular ações para fortalecer a sociedade civil organizada, considerando o seu papel relevante para a democracia brasileira, com vistas a aperfeiçoar o seu ambiente regulatório e a advocacia da área. Nesta nova gestão, a Comissão conta com a participação de 140 advogadas e advogados atuantes no campo e que representam parte significativa da advocacia especializada no Estado de São Paulo. Nesta oportunidade, vem, por meio do presente documento, trazer considerações a respeito do tema em referência, com o intuito de contribuir tecnicamente para o aperfeiçoamento regulatório esperado.
2. Sobre a Comissão de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente
A Comissão de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente tem como objetivo primordial contribuir para o fortalecimento dos direitos de crianças e adolescentes, qualificando a atuação da OAB SP e dos profissionais que integram o SGDCA, sobretudo advogadas e advogados, no que diz respeito à defesa e à promoção dos direitos de crianças e adolescentes. Atualmente, é composta por 190 integrantes, entre advogadas e advogados especialistas ou atuantes em causas relacionadas a direitos da criança e do adolescente. Nesta ocasião, ela soma-se à presente iniciativa para contribuir, tecnicamente, com o tema em apreço.
3. O artigo 6º do Substitutivo ao PL 4224/2021 impacta diretamente o funcionamento das OSCs
O PL 4224/2021³ visa instituir medidas de proteção à criança e ao adolescente contra violências, propondo alterações de determinadas legislações em vigor, a saber: Decreto-Lei 2848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal; Lei 8072, de 25 de julho de 1990 – Lei dos Crimes Hediondos; da Lei 12594, de 18 de janeiro de 2012; e da Lei 8069, de 13 de julho de 1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente.
Em resumo, o projeto traz um amplo rol de novos tipos penais acerca de crimes sexuais, crimes de tráfico de pessoas, crimes de instigação ao suicídio, entre outros temas, os quais são de extrema relevância à proteção das crianças e adolescentes.
O referido PL foi aprovado com alterações em 14/06/2022 pela Comissão de Segurança e Combate ao Crime Organizado, onde o texto Substitutivo, entre outras modificações, passou a prever a obrigatoriedade das OSCs que atuem com crianças e adolescentes realizarem cadastro perante o Ministério da Justiça e Segurança Pública, conforme redação abaixo transcrita:
“Art. 6º A Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente, passa a vigorar com as seguintes modificações:
Art. 59-A. Todas as instituições sociais, privadas ou públicas, que desenvolvam atividades com crianças e adolescentes deverão manter cadastro junto ao Ministério da Justiça e Segurança Pública.
Parágrafo único. Além do cadastro previsto no caput, as instituições sociais deverão manter fichas cadastrais de todas os seus colaboradores.
(…)” (grifos nossos)
3.1. Violação à liberdade de associação
A alteração pretendida no ECA pela inclusão do artigo 59-A expressa, sem qualquer justificativa, flagrante violação ao artigo 5º, inciso XVII, da Constituição Federal, que garante o direito de liberdade de associação. Vejamos:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…)
XVII – é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar;
(…)
O cadastro pretendido se configura como interferência do Governo Federal nas OSCs que atuam na garantia dos direitos das crianças e adolescentes. Isso porque a constituição e funcionamento de organizações no país independem de autorização do Estado. A criação de cadastro adicional no Ministério da Justiça e Segurança Pública demandaria mais burocracia desnecessária, de forma a dificultar a atuação dessas OSCs.
Historicamente, observa-se que os cadastros mantidos por órgãos públicos carecem de celeridade para a aprovação do credenciamento de interessados. Sendo assim, a tramitação demorada acaba limitando e, no limite, impedindo a atuação do Terceiro Setor na velocidade demandada pelos problemas sociais. Ademais, como se verá adiante, já há previsão legal de registro nos Conselhos Municipais como forma de aproximação das OSCs junto ao órgão colegiado de controle social dos direitos das crianças e dos adolescentes, em cada território.
3.2. Competência do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente para “cadastrar” as OSCs
Entendemos que essa exigência extrapola, frisa-se, sem qualquer justificativa, o arranjo já contemplado pelo ECA, cuja dinâmica de funcionamento não é objeto de críticas. Veja-se que o artigo 90, § 1º do Estatuto, ao prever que “as entidades governamentais e não-governamentais deverão proceder à inscrição de seus programas, especificando os regimes de atendimento, na forma definida neste artigo, no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente” atribui ao Conselho da Política Pública a competência de acompanhar os agentes, públicos ou privados, que atuam com crianças e adolescentes.
O artigo 91 do ECA, por seu turno, é direcionado, exclusivamente, às entidades não-governamentais, determinando que tais instituições “somente poderão funcionar depois de registradas no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, o qual comunicará o registro ao Conselho Tutelar e à autoridade judiciária da respectiva localidade”. Ressalte-se, ainda, que, para as entidades de acolhimento institucional ou familiar, há outras regras a serem observadas, de acordo com o artigo 92 da Lei 8069/19904, da mesma forma que as entidades de atendimento socioeducativo de adolescentes em medida de internação (artigo 945).
Logo, como é possível observar, o ECA conferiu aos Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCAs) o papel de inscrever os programas realizados pelas OSCs que atuam com crianças e adolescentes, não se justificando eventual controle adicional e sobreposto por parte do Executivo Federal.
Caso a necessidade de cadastro junto ao MJ seja sob o viés de fiscalização, como tudo indica, salienta-se que o ECA já prevê, suficientemente, mecanismos de expurgar as organizações que não atuem em consonância com a política pública, bem como as que eventualmente tenham pessoas inidôneas em seus quadros (artigo 91, § 1º6).
Não bastasse isso, o citado diploma também determina que todas as entidades que atendem crianças e adolescentes, governamentais ou não, serão fiscalizadas pelo Judiciário, pelo Ministério Público e pelos Conselhos Tutelares (artigo 957) e, se descumpridos os preceitos nele dispostos, sofrerão as sanções previstas no artigo 978, sem prejuízo da responsabilidade civil e criminal de seus dirigentes ou prepostos.
A criação de um cadastro perante o Ministério da Justiça e Segurança Pública, que terá a mesma funcionalidade do cadastramento já realizado perante o CMDCA, para além de flagrante interferência no funcionamento das OSCs, representa morosidade e burocratização desnecessária à atuação das organizações.
As instituições registradas perante o CMDCA externalizam cumprirem com o seu objetivo de atuação perante as crianças e adolescentes, qual seja, a defesa e garantia de seus direitos.
3.3. Do Sistema de Garantia dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes
Vale lembrar que a atuação no âmbito dessas políticas públicas está alinhada com o SGDCA, instituído pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda), por meio da Resolução 1139, como um sistema formado pela articulação e integração de vários atores sociais – de instâncias públicas governamentais e da sociedade civil – que atuam para garantir que os direitos humanos se concretizem na vida das crianças e adolescentes em todo o território brasileiro. O SGDCA é formado por conselhos tutelares, promotores, juízes, defensores públicos, conselheiros de direitos da criança e adolescente, educadores sociais, profissionais que trabalham nas políticas públicas de educação, saúde e assistência social, policiais, profissionais e voluntários de entidades de defesa dos direitos humanos de crianças e adolescentes.
Portanto, esse sistema de proteção das crianças e adolescentes já possui mecanismos sólidos e articulados com outros atores, entre eles Judiciário e Ministério Público, para levar a cabo sua função, sendo desnecessária mais uma instância de controle das OSCs, até porque, essas são parceiras do poder público para garantir a máxima proteção desse público-alvo.
4.4. Do registro de empregados
Por fim, relembra-se que a obrigatoriedade de manutenção de registro de empregados está imposta na Consolidação das Leis do Trabalho (Decreto-Lei 5452/1943), em seu artigo 4110, que determina que “em todas as atividades será obrigatório para o empregador o registro dos respectivos trabalhadores, podendo ser adotados livros, fichas ou sistema eletrônico, conforme instruções a serem expedidas pelo Ministério do Trabalho”.
A medida pretendida confronta, ainda, com as disposições da Lei 14129/2019, que estabelece princípios, regras e instrumentos para o aumento da eficiência da administração púbica, especialmente a desburocratização. Além do “eSocial”, há cadastros junto à Receita Federal do Brasil e outros, em relação à administração, passíveis de acesso pelas autoridades requisitantes.
3.5. Desativação do Cadastro Nacional de Entidades Sociais (CNES) do Ministério da Justiça e Segurança Pública
Merece destaque que, por ocasião dos estudos elaborados no contexto da agenda do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), o MJ, em março de 2016, desativou o antigo Cadastro Nacional de Entidades Sociais, justamente sob a justificativa de perda de sua função social, conforme comunicado contido na página institucional da pasta11:
“O CNES foi desativado definitivamente, tendo em vista a revogação da lei que permitia o governo federal reconhecer as associações e fundações como Utilidade Pública Federal (UPF). Apenas as entidades tituladas como UPF, por força de lei, estavam obrigadas a prestar contas anualmente de suas atividades. O principal objetivo do CNES era receber os relatórios de atividades das entidades tituladas como UPF e emitir a denominada certidão de regularidade de “prestação de contas”.
Contudo, os títulos de UPF foram revogados (nenhum órgão poderá exigir o certificado de UPF para nenhum fim) e as entidades não devem mais apresentar os seus relatórios de atividades.
Dessa forma, o Ministério da Justiça e Segurança Pública não receberá relatórios de atividades das entidades e não fornecerá certidão de regularidade (em razão de relatório aprovado) para as entidades antes sujeitas ao CNES (UPF, OSCIP, Organização Estrangeira). Assim, todas as ações relacionadas ao CNES foram extintas, inclusive a comprovação de vínculo; e não há sistema que o substitua quanto a essas funcionalidades”.
Desse modo, parece-nos que o Substitutivo pretende ressuscitar, sem qualquer debate público e fundamento técnico, o antigo CNES, o que representa, sob outro ponto de vista, oneração dos cofres públicos, pois será necessário criar equipes especializadas para análise dos pedidos de cadastro, quando já existe estrutura na administração pública incumbida de tal função.
4. Considerações finais
Diante do exposto, observa-se que as OSCs dedicadas à defesa dos direitos de crianças e adolescentes têm como cunho principal atuar em prol do desenvolvimento social, bem como desenvolver suas ações como parceiros do Estado na execução das políticas sociais, a fim de que sejam reduzidas as desigualdades no nosso país. Portanto, dificultar a atuação, criando cadastros desnecessários e sem qualquer justificativa fundamentada em estudos, afeta a sociedade, como um todo.
O objetivo desta nota técnica é garantir que as crianças e os adolescentes não sofram qualquer tipo de violação de seus direitos, mas defendendo que isso seja alcançado a partir da mínima intervenção do Poder Público nas OSCs. Toda a proteção para as crianças e adolescentes deve ser tratada com a mais seriedade, buscando formas de aplicação realmente efetivas e benéficas para todas as partes envolvidas, devendo haver justificativas prévias a embasar as alterações legislativas.
A presente nota aponta a necessidade de revogação parcial do artigo 6º do PL 4224/2021, para que o artigo 59-A e seu parágrafo único seja suprimido, uma vez que a atuação do CMDCA e a lógica existente no SGDCA são suficientes para regular a relação entre Estado e OSCs.
Sendo o que nos cumpria para o momento, despedimo-nos, colocando a nossa Secional à disposição para eventuais debates sobre o tema.
1- Esta manifestação foi elaborada com o apoio de Beatriz Amâncio Arruda, Janaína Rodrigues Pereira, Juliana Araújo Terra e Marta Volpi, todas integrantes da Comissão de Direito do Terceiro Setor da OAB SP, a quem agradecemos terem se debruçado sobre o assunto.
2- Nesta nota técnica adotamos o termo Organizações da Sociedade Civil (OSCs), em conformidade com a Lei 13010/2014, para referir-nos a todas as organizações sem fins lucrativos que atuam com criança e adolescentes, englobando, portanto, entidades sociais, Organizações Não-Governamentais (ONGs) ou outras denominações congêneres.
3- Projeto de Lei 4224, de 1º de dezembro de 2021. Institui medidas de proteção à criança e ao adolescente contra violências. Disponível em https://www.camara.leg.br/propostas-legislativas/2309768. Acesso em 17 de junho de 2022.
4- Art. 92. As entidades que desenvolvam programas de acolhimento familiar ou institucional deverão adotar os seguintes princípios: (Redação dada pela Lei nº 12.010, de 2009) Vigência
I – preservação dos vínculos familiares;
I – preservação dos vínculos familiares e promoção da reintegração familiar; (Redação dada pela Lei nº 12.010, de 2009) Vigência
II – integração em família substituta, quando esgotados os recursos de manutenção na família natural ou extensa; (Redação dada pela Lei nº 12.010, de 2009) Vigência
II – integração em família substituta, quando esgotados os recursos de manutenção na família de origem;
III – atendimento personalizado e em pequenos grupos;
IV – desenvolvimento de atividades em regime de co-educação;
V – não desmembramento de grupos de irmãos;
VI – evitar, sempre que possível, a transferência para outras entidades de crianças e adolescentes abrigados;
VII – participação na vida da comunidade local;
VIII – preparação gradativa para o desligamento;
IX – participação de pessoas da comunidade no processo educativo.
5- Art. 94. As entidades que desenvolvem programas de internação têm as seguintes obrigações, entre outras:
I – observar os direitos e garantias de que são titulares os adolescentes;
II – não restringir nenhum direito que não tenha sido objeto de restrição na decisão de internação;
III – oferecer atendimento personalizado, em pequenas unidades e grupos reduzidos;
IV – preservar a identidade e oferecer ambiente de respeito e dignidade ao adolescente;
V – diligenciar no sentido do restabelecimento e da preservação dos vínculos familiares;
VI – comunicar à autoridade judiciária, periodicamente, os casos em que se mostre inviável ou impossível o reatamento dos vínculos familiares;
VII – oferecer instalações físicas em condições adequadas de habitabilidade, higiene, salubridade e segurança e os objetos necessários à higiene pessoal;
VIII – oferecer vestuário e alimentação suficientes e adequados à faixa etária dos adolescentes atendidos;
IX – oferecer cuidados médicos, psicológicos, odontológicos e farmacêuticos;
X – propiciar escolarização e profissionalização;
XI – propiciar atividades culturais, esportivas e de lazer;
XII – propiciar assistência religiosa àqueles que desejarem, de acordo com suas crenças;
XIII – proceder a estudo social e pessoal de cada caso;
XIV – reavaliar periodicamente cada caso, com intervalo máximo de seis meses, dando ciência dos resultados à autoridade competente;
XV – informar, periodicamente, o adolescente internado sobre sua situação processual;
XVI – comunicar às autoridades competentes todos os casos de adolescentes portadores de moléstias infecto-contagiosas;
XVII – fornecer comprovante de depósito dos pertences dos adolescentes;
XVIII – manter programas destinados ao apoio e acompanhamento de egressos;
XIX – providenciar os documentos necessários ao exercício da cidadania àqueles que não os tiverem;
XX – manter arquivo de anotações onde constem data e circunstâncias do atendimento, nome do adolescente, seus pais ou responsável, parentes, endereços, sexo, idade, acompanhamento da sua formação, relação de seus pertences e demais dados que possibilitem sua identificação e a individualização do atendimento.
6- Art. 91. As entidades não-governamentais somente poderão funcionar depois de registradas no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, o qual comunicará o registro ao Conselho Tutelar e à autoridade judiciária da respectiva localidade.
§ 1 o Será negado o registro à entidade que: (Incluído pela Lei nº 12.010, de 2009) Vigência
a) não ofereça instalações físicas em condições adequadas de habitabilidade, higiene, salubridade e segurança;
b) não apresente plano de trabalho compatível com os princípios desta Lei;
c) esteja irregularmente constituída;
d) tenha em seus quadros pessoas inidôneas.
e) não se adequar ou deixar de cumprir as resoluções e deliberações relativas à modalidade de atendimento prestado expedidas pelos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, em todos os níveis.
(…)
7- Art. 95. As entidades governamentais e não-governamentais referidas no artigo 90 serão fiscalizadas pelo Judiciário, pelo Ministério Público e pelos Conselhos Tutelares.
8- Art. 97. São medidas aplicáveis às entidades de atendimento que descumprirem obrigação constante do artigo 94, sem prejuízo da responsabilidade civil e criminal de seus dirigentes ou prepostos:
I – às entidades governamentais:
a) advertência;
b) afastamento provisório de seus dirigentes;
c) afastamento definitivo de seus dirigentes;
d) fechamento de unidade ou interdição de programa.
II – às entidades não-governamentais:
a) advertência;
b) suspensão total ou parcial do repasse de verbas públicas;
c) interdição de unidades ou suspensão de programa;
d) cassação do registro.
9- Disponível em https://www.gov.br/mdh/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselho-nacional-dos-direitos-da-crianca-e-do-adolescente-conanda/resolucoes/resolucao-no-113-de-19-04-06-parametros-do-sgd.pdf/view. Acesso em 8 de julho de 2022.
10- Art. 41. Em todas as atividades será obrigatório para o empregador o registro dos respectivos trabalhadores, podendo ser adotados livros, fichas ou sistema eletrônico, conforme instruções a serem expedidas pelo Ministério do Trabalho.
11- Disponível em https://www.novo.justica.gov.br/central-de-atendimento/entidades/cnes. Acesso em 8 de julho de 2022.
São Paulo, 26 de julho de 2022
Laís Vanessa Carvalho de Figueiredo Lopes
Presidente da Comissão de Direito do Terceiro Setor da OAB SP
Isabella Vieira Machado Henriques
Presidente da Comissão de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente da OAB SP
